«Отсутствие единообразия в трактовке методологий разработки и согласования проектной документации среди сотрудников Росприроднадзора превращает природопользователей в студентов на защите курсовой», – считает руководитель департамента Экологического проектирования и консалтинга EcoStandard group Ольга ЗАЦЕПИНА.
EcoStandard group оказывает одинаковый спектр услуг по всей стране – и везде по долгу службы мы взаимодействуем с органами Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). В силу специфики своей деятельности мы чаще всего сталкиваемся с департаментами в составе Росприроднадзора, занимающимися согласованием проектов нормирования, которые разрабатываем для клиентов и сдаем на согласование в ведомство. Это проекты нормативов предельно допустимых выбросов (ПВД), нормативов образования отходов и лимитов на их размещение (ПНООЛР), нормативов допустимых сбросов (НДС), а также проектная документация, подлежащая Государственной экологической экспертизе.
На собственном опыте мы видим, что в структурных подразделениях Росприроднадзора в разных субъектах Российской Федерации порой, к сожалению, нет единого подхода к работе, к трактовке нормативных подзаконных актов и методологий расчетов в рамках проектной документации.
Безусловно, федеральное законодательство регулирует действия сотрудников Росприроднадзора при согласовании проектной документации, однако проблемы возникают на уровне частностей и мелких вопросов, которые, однако, влияют на финальное решение при согласовании проектов.
Бывает так, что Центральный аппарат Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и региональная структура в субъекте Российской Федерации по-разному смотрят на один и тот же момент. Разумеется, ни одна из сторон не нарушает законодательство, речь идет именно о разнице трактовок различных документов.
Очень часто это происходит при согласовании паспортов опасных отходов. В нашей практике был показательный пример. Для одной крупной компании мы разрабатывали проект нормативов образования отходов и лимитов на их размещение для сети автозаправочных станций общим числом более 200 объектов. При подготовке паспортов отходов мы обратились в Центральный аппарат Росприроднадзора за комментариями. В своих разъяснительных письмах ведомство транслировало позицию, согласно которой необходимо к паспорту прилагать один протокол на один вид отхода. Плюс к этому нужно сформулировать обоснование, согласно которому на всех объектах этот отход образуется одинаково и, соответственно, имеет один состав. И в паспорте опасного отхода указывается адрес юридического лица – тогда документ считается действительным для всех объектов этого юридического лица. То есть если в сети открывается новая заправка, то этот паспорт отхода автоматически будет действовать и на нее. Все просто и логично.
Такой же позиции, как и законодатель, придерживается и Министерство природных ресурсов и экологии РФ. По опыту мы знаем, что так же на эту ситуацию смотрят и, скажем, во Владивостоке.
В то же время один из департаментов Росприроднадзора ровно в этой же ситуации счел, что разработчику документации необходимо доказать факт отбора 200 проб отходов и к каждому паспорту приложить список адресов объектов. То есть предполагается, что разработчик паспортов должен привезти образцы твердых бытовых отходов (ТБО) с каждой из 200 заправок, проанализировать их в лаборатории, и при совпадении их составов это будет считаться одним паспортом. Надо ли говорить, что в реальности это, мягко говоря, маловероятно. Такой подход также предполагает, что при появлении новой заправки юридическому лицу необходимо будет согласовывать новые паспорта.
Повторимся: никто из экспертов Росприроднадзора не идет против закона, но по-разному трактует нормативный акт. Подобные ситуации становятся возможными из-за отсутствия единой позиции по методическим вопросам внутри Росприроднадзора. Более того, одно и то же положение может по-разному трактоваться не только в разных округах Российской Федерации, но даже специалистами-коллегами внутри одного отдела структурной единицы ведомства.
На практике это означает, что характер замечаний к проекту и даже решение по его согласованию или несогласованию может зависеть от того, к какому эксперту внутри отдела он попадет. Одни эксперты считают, что, скажем, сметы с территории нужно считать по одной формуле, другие – что по другой, третьи – по третьей. В итоге некоторые идентичные проекты согласуются в одних субъектах сразу и без замечаний, а в других занимает намного больше времени.
Разница в позициях экспертов в Росприроднадзоре приводит к путанице и абсолютной невозможности планировать сроки согласования. В нынешних реалиях, даже если организация соблюла все требования законодательства, у нее нет гарантий, что разработанные нормативы будут согласованы. Природопользователь никогда до конца не уверен, правильно ли он действует и совпадает ли его трактовка нормативных актов и методических пособий по расчету выбросов и образования отходов с мнением экспертов. Положение природопользователя подобно положению студента, который защищает перед преподавателем курсовую работу. При этом речь здесь не обязательно идет о некомпетентности одной из сторон – все могут иметь аргументированную позицию и по всем параметрам быть правыми. Вопрос в трактовке, которая должна по каждому вопросу быть единой и утвержденной внутри структуры Федеральной службы по надзору в сфере природопользования. И она должна соблюдаться.
Что же будет, когда природопользователи будут сдавать отчет о производственном экологическом контроле (ПЭК), куда входят отчеты по инвентаризации источников выбросов, сбросов и отходов, в уведомительном порядке? Это будет означать, что сегодня организация сдала отчет в уведомительном порядке, а через пару лет при проверке у любого инспектора будет возможность найти «нарушение». Например, гипотетический инспектор может приписать организации неучтенные отходы, мотивируя это следующим: «У вас несколько видов стеклобоя, вот этот вы учли, а этот нет, а он загрязненный и его, может быть, 80 кг образуется – и ничего, что вы на переработку сдаете, все равно вы скрыли отход». Либо не так посчитанные источники выбросов, потому что «при расчетах нужно брать коэффициент от 0,6 до 0,8, а взяли 0,6, а я считаю, что там 0,8».
К Росприроднадзору имеются и кадровые вопросы. Новые сотрудники в этом ведомстве часто оказываются теоретиками, которые не понимают, что этот проект означает для предприятия и какое значение он имеет для защиты окружающей среды, в чем его физический смысл. С позиции разработчика нормативной документации очень хотелось бы от экспертов ведомства большего понимания потребностей природопользователей.
Мы коснулись одной и той же проблемы (отсутствия единообразия трактовок) на разных уровнях – среди экспертов-коллег в рамках одного отдела Росприроднадзора и среди различных субъектов Российской Федерации.
К сожалению, есть и третий, еще более высокий уровень проблемы: разные позиции у разных государственных органов, осуществляющих схожие функции по согласованию проектной документации. Например, на некоторые вопросы в рамках согласования норматива ПДВ врачи Роспотребнадзора, эксперты ФБУЗ «Федеральный центр гигиены и эпидемиологии» и эксперты Росприроднадзора и территориальные органы экологии смотрят по-разному.
Получается, что одни и те же расчеты в одном ведомстве могут получить согласование, а в другом не получить. Проект подается на согласование в разные ведомства, но по сути все смотрят на одно и то же и контролируют уровень загрязнения атмосферы от конкретного предприятия на нормируемой территории на предмет непревышения уровня ПДК загрязняющих веществ. То есть три ведомства смотрят одни и те же показатели, но при этом одни и те же расчеты одних могут устроить, а других нет.
Что же делать? На наш взгляд, необходимо большее количество внутренних обучений для сотрудников природоохранных органов, включая Росприроднадзор, ФБУЗ «Центр гигиены и эпидемиологии», Роспотребнадзор, органы экологии субъектов Российской Федерации и другие ведомства, работающие в смежных областях. Нужна выработка единой позиции по всем спорным вопросам, донесение ее Министерством природных ресурсов и Центральным аппаратом Федеральной службы по надзору в сфере природопользования до всех структур и, конечно, ее неукоснительное соблюдение. Это позволит природопользователям быть уверенными, что согласование их документации зависит от соответствия проектов нормативной базе, а не от личного мнения отдельно взятого эксперта.